Estudio sobre el transporte interurbano de viajeros en autobús. Artículo de Fernando J. Cascales
La CNMC ha venido refiriéndose, en los últimos 15 años, con mucha reiteración sobre el transporte público de viajeros por carretera, siendo varios sus Informes sobre el sector, entre los que destacamos el Informe 126b/1/07, de 14 de julio de 2008, sobre “La competencia en el transporte interurbano de viajeros en autobús en España”, que recomendó, aunque fuera a nivel “experimental”, que algunas de las rutas más rentables se abrieran a la competencia (lo que motivó severas críticas, al estimarse que en un sector tan estratégico no debe introducirse “experimento” alguno, por los efectos negativos que ello causaría).
El Informe 006/19 de la CNMC, que tiene como antecedente la denuncia de Eurorutas (sobre la mayoría de los asuntos que examina el Estudio), y que llega con más de un año de retraso sobre las previsiones iniciales, representa un importante documento, en tanto que, en gran medida, pone de relieve el incumplimiento por algunas Administraciones públicas de los preceptos esenciales que rigen el sistema concesional, como fundamentalmente que se liciten los servicios cuando están caducados.
Este Informe-Estudio, contiene una serie de consideraciones y recomendaciones, principalmente en relación con los servicios (concesionales) permanentes de uso general, entre las que destacan las siguientes, que son objeto de comentario, y así:
Censura que un número muy notorio de concesiones, tanto de la titularidad del MITMA, como de la de las CCAA, se exploten a precario, sin título, por haber expirado el plazo de su vencimiento, incluidas la prorrogas de los artículos 5.5 del Reglamento UE 1370/2007 y 85 LOTT. En este orden de cuestiones, lógicamente propone que sean licitados y que se modifique la LOTT en el sentido de que cuando el plazo de un servicio de esta clase expire, pueda ser realizado por aquellas empresas que lo deseen, hasta que se adjudique la nueva concesión.
Este hecho, que la CNMC califica de irregularidad, junto con otros (como la renovación de concesiones no siguiendo el orden de vencimiento de las mismas, etc,), fue objeto de denuncia por Eurorutas hace tres años, siendo esta denuncia el origen del Estudio que se examina. Sobre este particular, he de resaltar que vengo exponiendo desde hace años, en numerosos artículos en los que defiendo el sistema concesional, que la forma de salvaguardarlo es que se cumpla la normativa, razón por la que en 2021 escribí mi Libro titulado “La competencia en el sector del transporte público de viajeros por carretera. Un decálogo de dieciocho razones que restringen la competencia. En defensa del sistema concesional”, citado en la bibliografía del Estudio de la CNMC, y que fue premiado por el Colegio de abogados de Madrid. En lo que concierne a que cuando un servicio caduque pueda ser explotado por cualquier operador que lo desee, y que para ello se lleve a cabo una reforma de la LOTT, no puedo sino manifestar que esta ruptura del régimen concesional no es congruente con el mismo, debiendo de resaltar que el Reglamento 1370/2997 (art.5.5) y la LOTT (art.85), regulan que para estos casos se pueda formalizar un nuevo título mediante una “adjudicación directa”, cuyo plazo de prestación del servicio no supere los dos años, dando así tiempo para que se pueda tramitar la nueva licitación pública ordinaria (solución dada por la Comunidad de Murcia en XI.2021).
Reducción de los plazos de explotación de las concesiones (Líneas regulares).
Siendo el plazo máximo de diez años (LOTT y Reglamento 1370/2007), ya en las últimas licitaciones del MITMA este plazo se redujo, por cuanto que ha de estar en relación directa con la amortización de las inversiones más el beneficio, conforme a lo establecido en la Ley 2/2015, de Desindexación de la economía española. Además, no puede desconocerse que, a menor plazo, el servicio será de menor calidad, salvo que la tarifa sea superior, razón por la que este acortamiento del plazo de vigencia de las concesiones no se comparte.
Relación de una serie de medidas que fomenten la concurrencia en las licitaciones (división por lotes, rebaja de los requisitos de capacidad económica y técnica, etc.).
A mi juicio, los perjuicios a la competencia en el sector no se deben, principalmente, a los niveles de exigencia en las licitaciones, si bien según expongo en anteriormente meritado Libro, en ocasiones se exigen requisitos desproporcionados en relación con el servicio concreto que se licita, por lo que no se comparte una “relajación” general de tales requisitos, tal y como propone la CNMC. Ahora bien, no puede omitirse que, si tanto el MITMA (nuevo mapa concesional), como las CCAA (planificación de las concesiones a licitar), proyectan una concentración de servicios en un reducido número de concesiones, reduciendo notoriamente su número, las exigencias de capacitación económica y técnica no pueden ser “relajadas”, como tampoco puede regir en esta planificación la licitación por lotes. Estos nuevos mapas concesionales proyectan que las concesiones contengan tráficos rentables y deficitarios, pero que la concesión, en su conjunto, sea rentable, evitándose así tener que licitar tráficos deficitarios que hayan de ser objeto de ayudas públicas. Y respecto de aquellos tráficos que hayan de quedar fuera de estas concesiones, lo que se proyecta es fomentar el transporte a la demanda
Liberalización de los servicios superiores a 100 kms.
En contra de lo indicado en el Estudio, la liberalización de servicios de más de 100 kms. propuesta por el Parlamento Europeo en la modificación del Reglamento regulador de los servicios regulares internacionales (Reglamento UE 1073/2.009), fue desechada por la Comisión UE, por entender (como así informé en mi Dictamen de 5 de enero de 20218), que esta medida normativa vulneraba los principios de subsidiaridad y especialmente el de proporcionalidad (“al exceder de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados”, esto es, de fomento de los servicios regulares internacionales - art.91.1 letra a del Tratado de Funcionamiento de la UE), como así se motivó en el Dictamen de la Comisión Mixta de nuestro Parlamento para la Unión Europea, de 13 de diciembre de 2017 (ya que esta modificación suponía que, a través de los servicios regulares internacionales, se pudieran explotar tráficos intermedios nacionales). . Además, y sobre esta propuesta de la CNMC, debe significarse: 1) que la competencia, salvo para los servicios interautonómicos, es de las CCAA, de modo que este modelo liberalizador no puede ser establecido en España sin su aceptación, lo que no parece pueda ser realidad. 2) que, dado el bajo precio medio de las tarifas de los servicios concesionales, inferior a la media europea, así como su notoria calidad, no se atisba a vislumbrar ningún beneficio. 3) que no se pueden comparar otros países con el nuestro, que tiene una red de servicios regulares que cubren todo el territorio (principio de universalidad, que no debe romperse). 4) si bien algunas patronales, a la vista del Informe-Estudio de la CNMC, están publicitando que esta liberalización de los servicios de más de100 kms. era el modelo que proponen, ello no es así, ya que como consta en la “consulta pública” realizada por la CNMC, previa a la redacción y aprobación del Estudio, lo que se propuso por éstas fue la liberalización total, con la indicación de que solamente aquellos tráficos que no fueran atendidos por ser deficitarios, serian objeto de licitación en exclusiva por tener que conllevar una subvención pública. Esta propuesta de la CNMC, junto con el anteproyecto de Ley de Movilidad, que contempla la viabilidad de explotación de tráficos en competencia (sin regular los parámetros exigibles para ello, ni las condiciones de servicio público que se exigirán a las empresas operadoras), sistema muy distinto al propuesto por la CNMC, provoca una nueva inseguridad jurídica, lo que unido al delicado momento por el que atraviesa el sector, no parece que ello sea lo más adecuado. Finalmente, sobre este apartado, reafirmar que el mejor sistema es el concesional de explotación de tráficos en exclusiva, si bien cumpliéndose rigurosamente la normativa (licitación de los servicios a su caducidad), y proyectando los concursos de modo que los servicios sean rentables. Sobre esta liberalización parcial, coincido plenamente con CONFEBUS, en el sentido de que, cumpliéndose la normativa, existe una fuerte competencia, mediante los concursos que han de licitarse (“competencia por el mercado”).
1.- Establecimiento de un organismo regulador independiente, al objeto de supervisar la evolución del mercado tras la liberalización y de resolver los conflictos que puedan surgir entre el mercado liberalizado y el sujeto a obligaciones de servicio público (OSP), o en el acceso a las infraestructuras, sin perjuicio de las competencias de la CNMC en materia de defensa de la competencia.
Sobre este epígrafe, no puede omitirse que ya existió (ante la liberalización de sector ferroviario) un organismo regulador para el ferrocarril (Comité de Regulación Ferroviaria), que fue derogado pasando sus funciones a la CNMC, lo que es contradictorio con el hecho de proponer ahora un organismo similar para el transporte de viajeros por carretera en un escenario de cierta liberalización. A mi juicio, este organismo, cuya posible implantación está condicionada a la liberalización, es innecesario, si bien en el caso no esperado ni deseado de que se produzca una liberalización tal y como se propugna por la CNMC, sería precisa una reorganización de la DGTT del MITMA, que cubriese tales objetivos.
Reformar el régimen de acceso a las estaciones de autobuses, en línea con lo previsto en la Propuesta de modificación del Reglamento 1073/2009 de la Comisión Europea.
Se comparten las motivaciones y propuestas de la CNMC con relación a la gestión de las estaciones de autobuses, señalando que el contenido de la propuesta de modificación del Reglamento 1073/2009, sobre el acceso a estas instalaciones, es pertinente que fueran objeto de una normativa interna o nacional, tanto para un escenario de mantenimiento del actual régimen concesional, como de liberalización.
Eliminar la obligatoriedad de subrogación del personal y de adscripción de flota a la concesión.
No podemos estar de acuerdo con estas recomendaciones, que lógicamente tienen su cierta lógica en un ámbito totalmente liberalizado, pero no en tanto se mantengan concesiones con sus actuales características. Es evidente que, en un ámbito liberalizado, el personal no tendría este derecho de subrogación, lo que es una nota más en contra de este sistema. Y respecto de la no adscripción de material móvil, ha de señalarse que en el sistema concesional el material móvil puede hacer otros servicios, en tanto que, en un entorno liberalizado, se debe de imponer al material móvil, por las Administraciones públicas, unos requisitos de confort, seguridad y respeto medio ambiental.
Reforzar la intermodalidad y la cooperación interterritorial en el diseño de la red de transporte público.
Se comparte la necesidad de que, en el diseño del nuevo mapa concesional, se tenga en consideración la existencia del ferrocarril, lo que igualmente debe de ser un criterio esencial en orden a que, conforme al anteproyecto de Ley de Movilidad, se identifiquen los tráficos que pueden ser prestados en competencia. No obstante, lo esencial es, como así vengo publicando desde hace más de una década, que exista la debida coordinación Estado-CCAA y de éstas entre sí, al objeto de poder implantar un “mapa concesional en red”, en el que los servicios estatales se conecten con los de las CCAA y los de éstas entre sí.
Articular fórmulas contractuales alternativas que permitan una mayor involucración de los operadores y usuarios en el diseño de los servicios, dotando de una mayor flexibilidad al sistema.
Siempre hemos defendido que, respecto de las concesiones de servicios regulares, debe de dotarse a la empresa prestataria de un mayor poder de gestión, al efecto de poder adecuar en todo momento, sin dilaciones, la oferta a la cambiante demanda (calendario y horarios, nº de plazas del vehículo, etc).
Modificación del régimen jurídico de los servicios turísticos en autobús.
Como igualmente vengo motivando en distintas publicaciones, este régimen jurídico está obsoleto y lleno de cuestiones que serían preciso regular, tendiendo a una mayor liberalización de esta clase de servicios.
Es dentro de este confuso entorno, lleno de inseguridad jurídica, que una vez más, termino la colaboración con las acertadas palabras del que fue Vicepresidente de la Comisión Europea y Comisario de la Competencia, Leon Brittan: “la política de la competencia de la Comunidad Europea es un medio para lograr un fin, y no un fin en sí misma”.
Se adjunta el Estudio-Informe de la CNMC 006/19, de 29 de junio de 2022, así como la Nota de prensa de la Comisión, que se puede consultar en los siguientes enlaces: CNMC ESTUDIO SOBRE EL TRANSPORTE PÚBLICO DE VIAJEROS POR CARRETERA (3)
Autor: Fernando José Cascales Moreno. Abogado. Académico. Del Cuerpo Técnico de Inspección del Transporte Terrestre. Ex Director General de FFCC y Transportes por Carretera, y del INTA. Ex Presidente del Consejo Superior de Obras Públicas y de INSA. Ex Inspector General de Servicios Ministerio Transportes, Turismo y Comunicaciones.
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