La problemática de las VTC versus Taxis. Por Fernando José Cascales Moreno. Opinión

La problemática de las VTC versus Taxis. Por Fernando José Cascales Moreno. Opinión

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  Fernando José Cascales Moreno (fcajyet@telefonica.net) Asesoría Jurídica y Empresarial del Transporte. Abogado. Académico. Ex Director General de Ferrocarriles y Transportes por Carretera, y del INTA. Ex Presidente del Consejo Superior de Obras Públicas y de INSA. Del Cuerpo Técnico de Inspección del Transporte Terrestre.

Origen de la problemática

Al objeto de comprender la problemática, es preciso hacer historia sobre la ordenación de las autorizaciones VTC (arrendamiento de vehículos de turismo con conductor), pues estamos ante una situación muy compleja, que no parece que tenga ninguna solución que satisfaga a este sector y al del taxi, que trae causa de la falta de diligencia o de competencia de nuestras autoridades.

La problemática de las VTC v Taxis tiene su origen en la ruptura de la regla del 1/ 30, que ya se contempló en la Orden Ministerial de 30 de julio de 1998, Orden que fue sustituida por la OM de 9 de enero de 2008 (modificada por las OO.MM de 18 de noviembre de 2011 y 18 de diciembre de 2015.

Esta regla se vino amparando en los arts. 49 y 50 de la Ley 16/1987, de 30 de julio (LOTT), desarrollados en el ROTT (art. 181). Así, hasta la «ley Ómnibus», todas las solicitudes de autorizaciones VTC eran denegadas con arreglo a dicha normativa (regla del 1/30), lo que confirmaban los Tribunales de Justicia (entre otras, ST del T.Superior de Justicia de Madrid de 7 de julio de 2009). Pero la Ley 25/2009, de 22 de diciembre de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio («Ley Ómnibus»), en su art. 21 derogó estos arts. 49 y 50 de la LOTT, lo que dejó sin efectividad el ROTT en lo referido al art.181 (regulación alquiler de vehículos con conductor). Por la Ley 9/2013, de 4 de julio, se modifica la LOTT, redactando el art. 48.2 a efectos de respaldar las restricciones sobre las VTC. Y por RD 1057/2015, de 20 de noviembre, de modificación del ROTT, se adapta la regulación del alquiler de vehículos con conductor a lo previsto en la Ley 9/2013.

Así pues, durante el tiempo que transcurrió desde la «Ley Ómnibus» hasta el RD 1057/2015, todas las solicitudes de VTC si bien continuaron denegándose en vía administrativa, en todos los casos vía impugnación ante la Jurisdicción contencioso-administrativa se estimaron los recursos, originando ello que la regla 1/30 quedase muy ampliamente superada, por entender los Tribunales que hasta que tal art. 48.2 LOTT (redacción dada por la Ley 9/2013) no fuera nuevamente desarrollado (lo que no se hizo sino hasta el RD 1057/2015, de 20 de noviembre) no se podían aplicar los preceptos del ROTT que lo desarrollaban, siendo preciso para ello la aprobación de nuevos preceptos conformes a esta nueva redacción del art. 48 LOTT (según la modificación de la LOTT por la Ley 9/2013).

Por lo tanto, si tal reforma del ROTT (RD 1057/2015) se hubiera hecho con prontitud una vez aprobada la Ley 9/2013, e incluso teniendo en cuenta el proyecto normativo de la «Ley Omnibus», el Ministerio de Fomento hubiera actuado con celeridad teniendo preparada la reforma de la LOTT para que fuera aprobada a la vez que dicha Ley, e inmediatamente hubiera aprobado la reforma del ROTT, no se hubiera creado la situación de quiebra de la regla del 1/30, que es la causa del problema. Este RD 1057/2015, de 20 de noviembre, fue impugnado por la CNMC ante el T. Supremo, dando origen a su sentencia núm. 921/2018, 4 de junio de 2018, que sosteniendo la anterior tesis, si bien declaró la nulidad de los dos primeros párrafos del artículo 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres —aprobado por Real Decreto 1121/1990, de 28 de septiembre- en la redacción de los mismos dada por el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre (necesidad de disponer de una flota mínima de 7 vehículos), y de la disposición transitoria única del citado Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, mantuvo la regla del 1/30.

Si como se ha expuesto más atrás, se hubiera obrado con diligencia, y se hubiera modificado la LOTT inmediatamente después de la «Ley Omnibus» (además, los proyectos de Ley son conocidos por el Ministerio de Fomento muchos meses antes de su aprobación por el Parlamento), lo que no tuvo lugar sino hasta la Ley 9/2013, de 4 de julio, e inmediatamente después se hubiera dictado también la reforma del ROTT (que no tuvo lugar sino hasta e l RD 1057/2015, de 20 de noviembre), no nos encontraríamos ante el actual problema. Ha de tenerse en consideración que habiendo habido SSTT favorables en lo concerniente a no poder denegarse las autorizaciones VTC a partir de la «Ley Omnibus», si cuando la primera de estas sentencias se dictó (un año antes de la Ley 9/2013) al menos se hubiera ya reformado la LOTT y el ROTT, no hubieran sobrevenido después las numerosas solicitudes de otorgamiento de VTC, que es lo que dio lugar a la situación actual.

Esta primera ST fue la del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 17 de abril de 2012, no. 344/2012 (recurso no. 486/2011), lo que acredita la demora en la Administración en dictar la pertinente normativa (al menos, desde que se interpuso tal recurso ello debiera de haber originado esta actuación normativa). Por lo tanto, la responsabilidad del Ministerio de Fomento, es más que notoria. Y como estos nuevos miles de autorizaciones, lógicamente se solicitaron para operar en grandes ciudades como Madrid y Barcelona, de ahí la actual problemática y conflictividad existente en estas ciudades, y la causa de que el Ayuntamiento de Barcelona aprobase el Reglamento (de 26 de junio de 2018) de «Ordenación de la actividad de transporte urbano discrecional de viajeros con conductor en vehículos de hasta nueve plazas que circulen íntegramente en el ámbito del Área Metropolitana de Barcelona».

Normativa últimamente dictada para intentar paliar la problemática

Como es sobradamente conocido, finalmente se dictó el Real Decreto-ley 3/2018, de 20 de abril, por el que se modifica la LOTT en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, que añade un nuevo apartado 3 al artículo 48 con la siguiente redacción: “Sin perjuicio de lo dispuesto en el punto anterior, a fin de mantener el adecuado equilibrio entre la oferta de ambas modalidades de transporte, procederá denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor cuando la proporción entre el número de las existentes en el territorio de la Comunidad autónoma en que pretendan domiciliarse y el de las de transporte de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en ese mismo territorio sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas. No obstante, aquellas comunidades autónomas que, por delegación del Estado, hubieran asumido competencias en materia de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, podrán modificar la regla de proporcionalidad señalada en el párrafo anterior, siempre que la que apliquen sea menos restrictiva que esa”.

Inmediatamente después de este RD Ley, se dicta el RD Ley 13/2018, de 28 de septiembre, por el que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, que modifica el art.91 LOTT, con la siguiente redacción: “1. Las autorizaciones de transporte público habilitarán para realizar servicios en todo el territorio nacional sin limitación alguna por razón del origen o destino del servicio.

Por excepción, las autorizaciones de transporte de viajeros en vehículos de turismo y las de arrendamiento de vehículos con conductor, que habilitarán exclusivamente para realizar transporte interurbano de viajeros. A estos efectos, se considerará que un transporte es interurbano cuando su recorrido rebase el territorio de un único término municipal o zona de prestación conjunta de servicios de transporte público urbano así definida por el órgano competente para ello. 2. Los servicios de arrendamiento de vehículos con conductor deberán iniciarse en el territorio de la comunidad autónoma en que se encuentre domiciliada la correspondiente autorización.

A tal efecto, se entenderá que el origen o inicio del transporte se produce en el lugar en que son recogidos los pasajeros de forma efectiva. Se establecen las siguientes salvedades a esa obligación de inicio en la comunidad autónoma: 1.º Para los servicios de recogida de viajeros en puertos y aeropuertos que hayan sido previa y expresamente contratados, que podrán ser prestados al amparo de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor domiciliadas en comunidades autónomas distintas a aquella en que se ubica el puerto o aeropuerto, siempre que el destino de tales servicios se encuentre en el territorio de la comunidad autónoma en que esté domiciliada la autorización. 2.º Para los casos en que las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor domiciliadas en una comunidad autónoma no basten para atender un aumento coyuntural de la demanda de esta clase de servicios en su territorio. A tal efecto, el órgano competente en materia de transporte interurbano podrá establecer, previo informe de los municipios afectados, un régimen específico que permita a los vehículos amparados en autorizaciones de arrendamiento con conductor domiciliadas en otras comunidades autónomas realizar temporalmente servicios con origen en todo su territorio o en determinados puntos de éste”.

Por otra parte, se habilita a las CCAA en el sentido siguiente: “Las comunidades autónomas que por delegación del Estado sean competentes para otorgar autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor de ámbito nacional, quedan habilitadas para modificar las condiciones de explotación previstas en el artículo 182.1 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, en los términos siguientes: a) La modificación sólo podrá afectar a los servicios cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en su respectivo ámbito territorial y podrá referirse a: Condiciones de precontratación, solicitud de servicios, captación de clientes, recorridos mínimos y máximos, servicios u horarios obligatorios y especificaciones técnicas del vehículo. b) La modificación deberá estar orientada a mejorar la gestión de la movilidad interior de viajeros o a garantizar el efectivo control de las condiciones de prestación de los servicios, respetando los criterios de proporcionalidad establecidos en la normativa vigente. Todo ello debe entenderse sin perjuicio de las competencias que, de acuerdo con la normativa de cada comunidad autónoma, puedan corresponder a las entidades locales en orden al establecimiento o modificación efectiva de esas condiciones en relación con los servicios que discurren íntegramente dentro de su ámbito territorial”.

Queda evidenciado que el Gobierno (Ministerio de Fomento), con esta nueva normativa lo que hace es renunciar a la existencia de una normativa común, pasando la problemática a las CCAA, debiéndose de significar que éstas, a su vez, intentan trasladarla, al menos parcialmente, a los Ayuntamientos (casos de Barcelona y Madrid).

Si tenemos en cuenta que las autorizaciones VTC son de radio de acción nacional, a mi juicio debería de ser el Gobierno (Ministerio de Fomento), el que regule todos estos nuevos aspectos, especialmente el tan actual tema de la contratación (tiempo mínimo). Con la “solución” dada por el Gobierno (Ministerio de Fomento) a la problemática de la que es responsable, se provocará un número indeterminado de normativas autonómicas, e incluso de las Corporaciones locales, lo que además de romper la unidad de mercado, no es adecuado para unas autorizaciones (VTC) de ámbito nacional. Es en este orden de cuestiones que limitaciones en una población concreta pueden provocar un efecto llamada, haciendo que VTC se retiren de una ciudad para ser explotadas en otra que no tenga tales restricciones, produciendo en esta un efecto negativo.

Por otra parte, y ello reviste especial importancia, no puede omitirse la Sentencia del Tribunal de Justicia UE de 20 de diciembre de 2017, que declara que la actividad que realizan las plataformas de contratación no son una mera labor de intermediación a través de aplicaciones informáticas, sino que al actuar como empresas de transportes, han de someterse a los mismos requisitos de éstas, debiendo las legislaciones nacionales regular esta problemática tal y como se afirma en la Sentencia. Pues bien, pese a que una gran parte de la solución debería de pasar por esta regulación, aplicando la doctrina de esta Sentencia, ha de significarse que nuestro Gobierno no ha rellenado esta laguna legal mediante la aprobación de la correspondiente normativa.

Limitaciones existentes en otros Estados de la UE

Muchos Estados de la UE se han aplicado a establecer las mínimas limitaciones que diferencien ambos sectores, con el objetivo de su compatibilidad y aseguramiento de su subsistencia.
Así, en Francia las VTC no pueden utilizar la geolocalización para contratar, no pudiendo estacionar a la espera de nuevas contrataciones. En Bélgica, los Tribunales en principio prohibieron estas plataformas de contratación, lo que fue corregido por posteriores fallos jurisdiccionales, estando la cuestión pendiente de solución en esta vía, en la que el sector del taxi invoca la necesidad de adecuar la normativa a la Sentencia citada del TJUE, de 20 de diciembre de 2017. En Alemania, las empresas VTC son obligadas a regresar a su base cada vez que finalizan un servicio, lo que ha sido ratificado por los Tribunales. En el Reino Unido en principio, por razones de seguridad, se prohibieron etas plataformas, pero al final, tras impugnar esta prohibición, continúan trabajando. Finalmente, en Italia, tras distintos pleitos ante los Tribunales, se está pendiente de regular el radio de acción de las licencias VTC.

Situación actual

No obstante, en todo caso habrá de cuidarse que ni la normativa estatal, ni la autonómica, interfiera en regular cuestiones de la competencia exclusiva y excluyente de los Ayuntamientos. Pero respecto de la transferencia del Estado a las CCAA de las facultades de regulación de las VTC, se plantea, además de los problemas jurídicos ya enunciados, que prescribiendo la Ley Orgánica 5/1.987, la delegación de competencias para otorgar las autorizaciones VTC aplicando la normativa estatal, la atribución por una simple Ley / o Real Decreto Ley a convalidar por el Parlamento ( «Ley Marco» / art. 150.1 CE) de las facultades regulatorias, podría ser incompatible con dicha Ley Orgánica, que es de rango superior.

No puede ignorarse que la UE, respecto de esta problemática, que está teniendo gran impacto en la mayoría de los Estados, ha venido estando ausente, puesto que si bien se trata de servicios que no tienen un ámbito supranacional, cumpliéndose los principios de proporcionalidad y de subsidiaridad a mi entender debería de haber dispuesto una normativa común reguladora de estas plataformas de contratación.

Es dentro de este contexto que se han producido las manifestaciones del sector del taxi, tanto en Madrid como en Barcelona, incorporándose como elemento esencial de la regulación la obligatoriedad de precontratar el servicio VTC con una antelación mínima, como modo diferenciador entre el sector del taxi y el del arrendamiento de vehículos de turismo con conductor (VTC).
Así, cuando esta colaboración se redacta, la Comunidad catalana ha aprobado un Decreto que obliga a precontratar el servicio de un VTC con una antelación mínima de 15 minutos, habilitando al Área Metropolitana de Barcelona (AMB) y a los entes locales a ampliar esa horquilla de tiempo hasta los 60 minutos.

Respecto de Madrid, el sector continúa exigiendo que este tiempo mínimo de contratación sea de una hora (y además la inexistencia de parkings de superficie y un recorrido mínimo), si bien la Comunidad de Madrid ha declarado su intención de no aplicar esta misma regla.

Justamente cuando estas manifestaciones del taxi han tenido lugar, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) ha aprobado y publicado su Informe PRO/CNMC/003/18, de 17 de enero de 2019 (que se suma a los anteriores 12/15 y 13/15, de 25 de junio de 2015), sobre el RD Ley 13/2018, que contiene las siguientes recomendaciones: “- Desarrollar normativa autonómica respetuosa con los principios de necesidad y proporcionalidad, a la mayor brevedad, para que puedan prestarse servicios VTC urbanos, evitando el establecimiento de requisitos que perjudiquen innecesariamente a los usuarios finales. – Revisar las condiciones de explotación del servicio de las VTC, tanto en las autorizaciones nacionales como en las eventuales autonómicas, evitando discriminaciones injustificadas en la regulación autonómica y local entre las autorizaciones de taxi y VTC en materia de contratación, horarios y calendario, características de los vehículos, circulación y estacionamiento. –

Al menos mientras se limite el ámbito de las autorizaciones nacionales VTC a los servicios interurbanos, suprimir la regla de proporcionalidad 1/30 en la concesión de autorizaciones nacionales VTC, ya que deja de tener sentido su justificación a la luz de los criterios del Tribunal Supremo. – Establecer un régimen flexible en cuanto a la posibilidad de prestación temporal de servicios VTC en Comunidades Autónomas distintas a la de origen, en beneficio de los usuarios finales. – Flexibilizar el régimen regulatorio del taxi, revisando la regulación y eliminando numerosas restricciones que impiden o dificultan la mayor eficiencia y la mejora de la calidad del servicio y posibilitando la existencia de un mayor número de operadores.

Por último, se recomienda que las anteriores reformas de la normativa se realicen con la máxima coordinación entre Administraciones, al objeto de evitar una mayor compartimentación de estas actividades por territorios. Se recuerda que tanto las CC.AA. como las Corporaciones locales pueden solicitar la asistencia técnica de la CNMC y de las autoridades de competencia autonómicas para minimizar el impacto negativo sobre la competencia de sus regulaciones”.

Consideraciones finales

Como ha quedado puesto de manifiesto, nos encontramos ante una problemática a la que nunca se debió de haber llegado si las Autoridades competentes hubieran actuado con diligencia, pues en definitiva no son las plataformas de contratación las que han originado el problema, sino la quiebra de la regla del 1/30.

En todo caso, no puede ignorarse que las VTC no pueden ni deben explotarse como si fueran taxis, pues están concebidas como servicios especiales de cierto lujo, contratados fundamentalmente no ya para un solo viaje o servicio, sino para atender un servicio mucho más amplio y completo.

De otro lado, es evidente que por precio y otras consideraciones, los taxis, que tienen toda una larga serie de obligaciones de servicio público, no pueden competir en igualdad de condiciones con las VTC.

A mi juicio, ambos sectores deben de coexistir, pero de forma que exista una única (y no 17 de las CCAA) regulación claramente diferenciadora, así como también una modificación del Reglamento Nacional de los servicios urbanos e interurbanos de transportes en automóviles ligeros (RD 763/1979, de 16 de marzo, modificado por el RD 1080/1989, de 1 de septiembre), de forma que, entre otras novedades, puedan tener tarifas fijas.

Ciertamente la liberalización es un hecho, como lo son las nuevas tecnologías, pero estas realidades, positivas para la gestión y para los usuarios, han de compatibilizarse normativamente al objeto de que ambos sectores cubran una demanda diferente, como así ha venido siendo hasta que quebrada la regla del 1/30 aparecieron las plataformas de contratación.

Foto: Diario de Transporte

 

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